扩大用地价值评估技术思路探讨

上海房地产估价师事务所有限公司  肖姣姣

摘 要：土地估价实操工作中，扩大用地价值评估是一类相对比较复杂的业务，本文旨在通过总结作者在此类工作中遇到的问题及思考的解决方案，探讨其评估技术难点和关键点，优化现有的技术思路。

关键字：扩大用地;评估技术思路;双评估;直接评估

上海市中心城区在经历了多年的旧城改造建设后，中心城区大部分的区域已完成主体建设，不再进行大拆大建。随着城区建设逐步细化深入，规模较小的零星土地、边角地的开发利用正在成为城区建设的重要组成部分，由此带来扩大用地协议出让评估业务的逐步增加。

扩大用地通常为存在土地利用条件缺陷的边角地，不具备通过公开市场独立出让的条件。在这类项目的评估工作中普遍存在市场数据相对贫乏，需要多方面考虑项目背景情况等问题。

目前土地评估所使用的评估方法通常通用性较强，但当面对此类情况相对复杂的评估项目时就会略显不足，这时选择合适的评估思路可以有效弥补以上弱点，因此探讨在该类项目评估中如何选取技术思路是非常必要。

一、扩大用地的基本特点

扩大用地指的是已出让建设用地周边的、独立开发条件较差的“边角地”、“夹心地”、“插花地”。其基本特点包括以下四点：

（1）土地面积较小。根据相关政策要求，扩大用地的土地面积不应超过主地块建设用地总面积十分之一。

（2）地块规划用途与主地块一致。由于扩大用地将与主地块合并开发建设，故其批准的规划用途应与其拟并入的主地块一致。

（3）地块规划容积率通常不高于主地块。根据此前参与项目的经验，受地块自身利用条件限制，扩大用地的规划容积率并不一定与主地块相同，但通常不高于主地块。

（4）扩大用地通常采用协议出让的出让方式，其受让人一般为毗邻建设用地的使用权人。

基于上述基本特点，扩大用地协议出让评估中存在两个基本认识：①协议出让的方式主要是为了使扩大用地地块得到有效的开发利用；②主地块具备的独立开发价值，与将并入扩大用地无关。

二、扩大用地协议出让评估的基本思路

根据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》的要求，“协议出让国有建设用地使用权时，对应当实行有偿使用，且可以不采用招标拍卖挂牌方式出让的拟出让土地，应按本规范评估其在设定开发建设条件下的正常市场价格，并提出出让底价建议。”即现行的技术规范中，协议出让建设用地的基本评估技术思路与挂牌出让建设用地并无差异。

而在扩大用地出让项目中，其规划复函一般存在两种核发方式：一种无独立的规划复函，即规划和自然资源管理部门直接对扩大用地范围后的整个地块核发规划复函，批复了整个地块规划利用条件；另一种是存在独立的规划复函，批复了扩大用地的规划利用条件。两种不同的规划复函核发方式提供了两种不同的评估思路。

1、双评估的技术思路

当管理部门直接核发了扩大用地范围后整个地块的规划利用复函时，可以将项目理解为主地块（已出让）的土地利用条件发生了变化。适宜参照《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》中针对已出让地块土地利用条件变化补地价评估的技术思路进行评估测算，即分别评估扩大用地范围前、后两种土地利用条件下的土地使用权价值，扩大用地的市场价值即为两种条件下土地价值差。

公式为：扩大用地的土地使用权价格（V）=新条件下的土地价格（V₁）-原条件下的土地价格（V₂）

公式（1）：V=V₁－V₂

=P_新×S_新－P_主×S_主

=P_新×（S_主+S_扩）－P_主×S_主

=（P_新－P_主）×S_主+ P_新×S_扩

V₁——为新条件下的土地总价。

V₂——为原条件下的土地总价，即主地块在出让合同约定条件下的土地总价。

P_新——为新条件下的楼面地价。

S_主——为主地块的计容建筑面积，即主地块在出让合同约定条件的建筑面积。

S_扩——为扩大用地的计容建筑面积。

P_主——为原条件下的楼面地价，即主地块在出让合同约定条件下的楼面地价，即为P_原。

2、直接评估的技术思路

当管理部门单独核发了扩大用地的规划复函时，在用地条件允许的情况下，可以直接评估其土地使用权价值。价值计算公式为V=P_扩×S_扩 （公式（2））

P_扩——为扩大用地在规划用地条件下的楼面地价

S_扩——为扩大用地的计容建筑面积

由于扩大用地在并入主地块一并开发时土地利用条件通常会有改善，因此直接评估中的楼面地价通常低于或等于并入主地块后整个项目的楼面地价，即P_扩≤P_新。

3、两种评估思路比较

直接评估的思路主要适用于扩大用地具备单独利用条件，且扩大地块对主地块的土地利用现状或规划利用条件无明显影响的项目。

但在扩大用地价格评估中常涉及因规划用地范围扩大所带来的土地价值增值的合理分配问题。这里提及土地价值增值主要包括两个部分：一部分是扩大用地本身的价值增值，在并入主地块后地块的开发利用条件得到改善，其土地价值必然会出现增值；另一部分是扩大用地范围后，因整体开发带来的主地块的价值提升。

当存在土地价值增值时，在选择评估思路时也应尽可能体现其合理的分配方式，这时通过比较原、新两种用地条件下的土地价格来判断扩大用地价值的双评估技术思路，具有一定的优势。

三、扩大用地协议出让中常见的三种情况

在扩大用地协议出让项目中常见三种情况：

（1）扩大用地并入主地块后，整体开发使主地块的土地利用条件得到了优化；

（2）扩大用地并入主地块时，整体开发未对主地块的土地利用条件产生明显影响；

（3）扩大用地并入主地块后，整体开发增加了主地块的土地开发难度。

以下通过举例分析两种评估技术思路在上述三类项目中发挥的作用：

1、情况一：扩大用地并入主地块后，整体开发使主地块的土地里条件得到优化。

（1）项目背景情况

①主地块的基本情况

主地块为位于中心城区的国有出让待开发住宅用地，土地面积适中，规划容积率为2.5。地块形状基本规则，西侧、南侧均直接临靠道路。

②扩大用地的基本情况

拟协议出让的扩大用地位于主地块东侧，南侧临靠道路，为主地块与东侧自然河道间的夹心地。

③规划复函的批复方式

规划部门对扩大用地批复了独立的规划复函，地块规划用途为住宅用地，容积率与主地块一致，同时明确在完成协议出让的相关手续后，与主地块一并开发。

（2）扩大用地协议出让前后土地利用条件变化分析

并入扩大用地前后，项目均为容积率2.5的住宅用地。项目的土地面积增加近10%，计容建筑面积增加近10%。

扩大用地为具备独立开发条件的住宅用地，但因规模过小限制其独立开发利用。并入主地块作为一个整体开发时，其项目的单位开发成本也会降至平均水平（与主地块相近）。

主地块在并入扩大用地前后土地利用条件变化较少，并入扩大用地后，单位开发成本可能因为规模效应出现降低。

分析判断扩大用地并入主地块后其土地价值产生了增值，主地块的土地价值可能出现增值。

（3）两种评估技术思路的比较分析

按照扩大用地的地块情况及现有的资料基础，具备采用两种思路进行评估的条件。两种技术思路在实际测算中存在的差异：

根据前文对土地开发利用条件变化的分析，确定三种利用条件下的楼面地价之间的关系为：P_新≥P_主，P_新＞P_扩，双评估的评估结果高于直接评估的评估结果。

考虑适时上海市中心城区商品住宅用地为土地市场上的“抢手货”，笔者认为直接评估的结论可能存在高估开发风险、低估土地价值，与市场情况不符，因此在最终的评估报告中未采用直接评估的技术思路。

（4）土地价值增值部分的分配。

通过将两种技术思路的公式相减来判断本项目中存在的土地价值增值情况，即：土地增值部分=公式（1）-公式（2）。

增值部分=[P_新×（S_主+S_扩）－P_主×S_主]- P_扩×S_扩。

按前述P_新≥P_主，P_新＞P_扩，则土地增值部分=（P_新－P_主）×S_主+ (P_新- P_扩）×S_扩。

可以看到在这个项目中土地增值可能存在两个部分：一部分为扩大用地因用地条件优化的增值，这部分增值已经包含在了P_新×S_扩；另一部分增值为（P_新－P_主）×S_主。考虑项目背景及具体情况，笔者认为在这项目中主地块在整体开发中取得的自身土地价值增值属于权利人通过开发行为取得合理增值，应留存给权利人。

在这个项目中，最终的评估结果中取P_新=P_主，扩大用地的土地价值=P_新×S_扩

2、情况二：扩大用地并入主地块时，整体开发未对主地块的土地利用条件产生明显影响。

（1）项目背景情况

①主地块的基本情况

主地块为位于建设中的新兴商办聚集区的国有出让待开发商办用地，规划容积率为3.5。项目整体规模较大，地块内规划有市政道路，地块形状规则，四面临靠道路。

②扩大用地的基本情况

因主地块周边市政道路红线调整，地块与规划市政道路红线间夹心地拟作为扩大用地协议出让。

③规划复函的批复方式

规划部门直接批复了扩大用地范围后整个地块新的规划利用条件。该项目的情况较为复杂，新的规划方案同时涉及了土地面积扩大及规划用途调整，考虑项目规划用途调整将在完成扩大用地协议出让之后，故此处不进行介绍。根据规划扩大用地面积后项目地上建筑面积不增加。

扩大用地无独立的规划复函，其用地条件由新条件下整宗地的规划复函推演得到。

（2）扩大用地协议出让前后土地利用条件变化分析

这个项目实质上是通过将基本不具备独立开发条件的地块并入另一宗开发利用条件完善的主地块，从而确保边角地块可以得到有效的开发利用。

扩大用地为因道路红线调整新增的建设用地，地块形状较不规则，面积规模较小，且地块自身无法规划建筑容量（容积率为0），不具备独立开发的可能性。

并入扩大用地前后，项目均为商办用地；项目的土地面积增加近10%，计容建筑面积未发生变化，计算项目的整体容积率下降至3.105。

主地块在并入扩大用地前后土地利用条件变化，主要是因为整体开发后容积率降低，同时可建设更多的配套服务设施，项目的开发价值会出现增值，土地价值就会出现增值。

（3）两种评估技术思路的比较分析

双评估技术思路：基于项目中规划复函的批复方式，以及扩大用地不带建筑容量两个特点。这个项目的评估技术思路首选双评估的技术思路，运算公式为：V=P_新×（S_主+S_扩）－P_主×S_主。按前分析P_新＞P_主，公式中的P均为楼面地价、S均为计容建筑面积，由于扩大用地不带建筑面积容量，公式演变为V=（P_新－P_主）×S_主。

直接评估技术思路：同样由于扩大用地不带建筑容量，直接评估的测算公式中P_扩需采用的土地单价，根据项目特点采用成本法或基准地价系数修正法求取规划用途条件下的土地单价，S_扩采用土地面积。

基于项目的特点两种评估技术思路在实际运用中存在以下情况：①双评估技术思路中用地条件变化前后楼面地价差异是评估的关键点，但是由于项目容积率变动幅度相对有限，其他影响因素对项目开发价值的影响因缺乏足够的市场数据基础较难量化，因此P_新评估结果的可信度相对偏低，进而影响双评估思路结论的可信度；

②直接评估技术思路依据的主要是公布的地价标准及区域土地成本价格，该类数据标准通常为经营性用地出让价格管理的重要参照标准。

根据上述情况，在该项目最终的评估结果确定时，若双评估的结论高于直接评估的结论，则评估结果以双评估的结论为主；若低于直接评估的结论，则评估结果以直接评估的评估结论为准。

（4）土地价值增值部分的分配。

笔者认为在这类项目中，扩大用地并入主地块进行整体开发，主要使扩大用地的土地使用权价值得到实现，未优化主地块的土地利用条件，对主地块无增值影响。同时扩大用地为国有储备的建设用地，其出让价格应覆盖土地取得成本。

在这个项目中，最终的评估结果以双评估的技术思路为主，扩大用地的土地价值=（P_新－P_主）×S_主。

3、情况三：扩大用地并入主地块后，整体开发增加了主地块的土地开发难度。

（1）项目背景情况

①主地块基本情况

主地块为位于建设中的新兴商办聚集区的国有出让商办用地，规划容积率为3.0，项目规模适中，地块形状不规则。

②扩大用地基本情况

扩大用地为地块与东侧轨道交通站点间存在夹心地，土地面积规模较小、形状不规则，内有公共配套设施。

③规划复函的批复方式

规划部门直接批复了扩大用地范围后整个地块新的规划利用条件。根据新的规划，扩大用地的规划用途、规划容积率均与主地块一致，整体开发中需保留公共配套设施（不可移动）。

扩大用地无独立的规划复函，其用地条件由新条件下整宗地的规划复函推演得到。

（2）扩大用地协议出让前后土地利用条件变化分析

这个项目实质上是将独立开发条件受限程度较高的地块，并入另一宗开发利用条件完善的主地块，借助与主地块共同开发的方式来降低开发限制的影响。

扩大用地为夹心地，土地面积规模较小，中心位置存在需保留且不可移动的公共设施。地块的土地现状及开发要求，明显限制了其按规划容积率（3.0）进行建设的可能性及可行性。并入主地块一并开发时，整个项目可以通过合理的布局减小利用缺陷的影响，从而提高扩大用地的土地价值。

主地块的土地利用条件在并入扩大用地前后会出现一定的变化。根据项目特点，在经济上可行的开发方案应将扩大用地带来的开发容量布局在整个项目，即开发中提高主地块的容积率。通常容积率的增加会对楼面地价产生一定的减值影响。

另由于在整个项目的开发中增加了保护需保留的公共设施的要求，开发难度增加，成本也会有所增加，会对整体开发后的楼面地价产生减值影响。

（3）两种评估技术思路的比较分析

双评估技术思路：基于项目中规划复函的批复方式，这个项目的评估技术思路首选双评估的技术思路，运算公式为：V=P_新×（S_主+S_扩）－P_主×S_主。按前分析P_新＜P_主，公式实际演变为V= P_新×S_扩-（P_主- P_新）×S_主。

直接评估技术思路：可以采用直接评估的技术思路进行，运算公式为：V=P_扩×S_扩。

基于项目特点两种评估技术思路在实际运用中存在以下情况：①双评估技术思路中用地条件变化前后楼面地价差异是评估的关键点，按前述分析并入扩大用地前后，用地开发利用难度增加，但可以通过与主地块有效整合得以实现，主地块及新条件下的楼面地均可直接估算；

②直接评估技术思路的关键点为估算扩大用地的楼面地价，相较前两个项目，本项目中扩大用地的土地利用条件相对复杂，扩大用地可以按照规划独立开发，但独立开发在经济上不可行，且直接量化风险程度的难度较大。

根据上述情况，在该项目的评估中最终的技术思路以双评估为准。

（4）土地价值增值部分的分配。

同样通过将两种技术思路的公式相减来判断本项目中存在的土地价值增值情况，即：土地增值部分=演变公式-公式（2）。

增值部分=[P_新×S_扩-（P_主- P_新）×S_主]-P_扩×S_扩=(P_新-P_扩）×S_扩-（P_主- P_新）×S_主。

可以看到该项目中扩大用地土地价值增值部分来自主地块的开发价值让渡。而由于主地块的利用条件没有得到明显优化，无价值增值。

笔者认为在这类项目中，通过协议出让扩大用地的土地使用权价值得以实现，价值实现的前提是依靠与主地块整合开发降低扩大用地的开发限制的影响。这时既要对扩大用地存在开发限制进行客观的判断，也要公正判断主地块的独立开发价值。

在这个项目中最终的评估结果为：P_新＜P_主，扩大用地的土地价值=P_新×S_扩-（P_主-P_新）×S_主。

四 、总结

在三种常见情况所选用的典型项目中，土地价值评估中均选用了双评估的技术思路，其中两个项目仅选用了双评估的技术思路，一个项目同时选用了两种评估技术思路。这主要由以下因素决定的：

①扩大用地因各种土地利用条件限制无法独立开发利用。直接评估的技术思路与无法独立开发存在矛盾，且直接评估需准确考量利用条件限制的影响，故而直接评估的技术思路在这类项目中操作性及适用性均较差。

②扩大用地的协议出让中需要对受让人现有的开发风险，及将承担的开发风险比较和考量。直接评估中无法体现扩大用地并入前后开发风险的差异，双评估中可以体现这种差异，因此适用性更强。

③扩大用地协议出让后地块的土地利用价值得以实现甚至可能增加，双评估技术思路可以较直观的反应土地价值的变化及价值增值部分的来源。

总的来看，与常见的招标挂牌拍卖出让建设用地相比，为了保证扩大用地得到最佳的开发利用，在协议出让过程中可能存在一定的价值让渡，既可能来自政府也可能来自企业。直接评估的技术思路很难全面体现这种可能存在的价值让渡。

同时直接判断土地利用限制对地价的影响需要大量可靠的市场数据及丰富的从业经验，这会增加估价师工作的难度，进而影响结果的可靠性。相较之下通过判断两种可实现的、同时又是经济上可行的规划利用条件下的土地使用权价格求取土地价值，符合实际情况，也更具可操作性。

当然面对不同的项目情况，在确定的最终技术思路是还需要对数据基础、市场环境等各种可能影响到出让方及受让方的因素进行全面分析。通过不同技术思路及技术思路与评估方法之间的互补，进而实现对土地价值做出合理的判断。

随着土地管理工作的细化深入，土地评估工作中所面对的情况愈加复杂。作为估价师我们需要尽可能全面了解项目的具体情况，同时对现有评估方法的局限性、评估思路的长短处有更深入的认识及理解，只有这样才能真正做到成为土地管理部门与开发企业之间的桥梁，为城市开发建设中贡献自己的一份力量。