杨云林       上海信衡房地产估价有限公司
齐刚       上海信衡房地产估价有限公司

摘要：由于储备土地抵押贷款项目通常数额巨大，而多数金融机构认为作为贷款主体的土地储备中心又为各级政府直接设立的事业单位，有政府作最后的担保，因此土地储备贷款成了各金融机构竞相争抢的低风险、高收益的项目。与此同时，在实际操作中储备土地的抵押贷款各环节也出现了一些乱象。本文结合上海的情况就储备土地抵押价值内涵及风险控制等问题展开分析。

关键字：储备土地 抵押评估 价值内涵 风险控制

一、土地储备制度概述

1、定义

    随着1996年“上海市土地发展中心”的建立,我国已正式引入土地储备制度。但是我国目前尚无关于土地储备制度的统一立法,现有城市土地储备的规范是国土资源部、财政部和中国人民银行二○○七年十一月十九日发布的《土地储备管理办法》，该办法将土地储备定义为,市县人民政府国土资源管理部门为了进行土地市场调控、合理利用土地资源,从分散的土地权利人手中依法取得土地权利,通过土地前期开发而储存土地,并进行土地供应的行为^[1]。

2、目的

    建立城市土地储备制度的目的是为了解决城市存量土地供应不能垄断，造成城市土地供应总量失控，土地招标、拍卖制度难以推行，土地资产流失屡禁不止的状况^[2]。此外，通过土地的收购、储备、供应的运营，政府财政支出在投资乘数效用下，有效地刺激了地方经济发展。

3、运行机制

⑴土地收购

    土地收购就是根据城市政府授权或土地储备计划，土地储备机构依法或者按照有关规章，通过收购、收回、置换或征用等方式，收回或收购市区范围的国有土地使用权并进行储备的行为。

⑵土地储备

    政府购得土地后，并不是立即出让，大部分尚未详细规划好的土地要储备起来以备将来的需要，开发条件不成熟的农地更需要继续投入使用。土地储备包括了对收回土地的开发或再开发。

⑶土地出让

    土地出让就是根据城市建设用地的需要，根据城市土地出让年度计划，储备机构将经过一段时间储备并已完成前期开发的土地，分期分批地推向市场，有计划地向用地单位供应土地^[3]。

二、储备土地抵押的合法性分析

    按照我国《土地管理法》、《房地产管理法》、《担保法》等相关法律法规规定，只有经过法定程序以出让、出租及划拨等方式才能在国有土地上设置土地使用权。而我国《城市房地产抵押管理办法》的规定，下列房地产可以抵押：

    ①依法获得的尚未建有房屋及其他地上定着物的出让土地使用权；②依法获得所有权的房屋及其占用范围内的土地使用权；③依法获得的房屋期权；④依法可以抵押的其他房地产。

    因此，在储备土地使用权内涵明确界定之前，应该说储备土地使用权处于虚置状态，储备土地并不属于国家相关政策中的合法抵押物范围。

    在2007年国家三部委联合颁布的《土地储备管理办法》中明确了以下几点：土地储备机构作为具有独立法人资格的事业单位、是土地储备工作的唯一合法主体；对产权清晰、资料齐全的储备土地，可以办理储备土地证书；政府储备土地可以设定抵押权，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行。该文件的出台改变储备土地土地权利虚置的状态，使得储备土地成为可以独立抵押的资产。因此，可以说，在国家《土地储备管理办法》颁布以后，储备土地具备了合法的抵押资格。

    三、储备土地中毛地抵押的合法性分析

    目前，国家部委和上海市有关政府储备土地抵押的主要法规、规章有《土地储备管理办法》、《关于储备土地办理预告登记有关规定的通知》、《关于加强土地储备与融资管理的通知》等，各文件中涉及抵押等的相关内容文件如下：

    1、《土地储备管理办法》[国土资源部、财政部、中国人民银行，2007年12月联合发布]

    “第二十五条土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；”

    “第二十五条政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行。”

    2、《关于加强土地储备与融资管理的通知》[国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会，2012年11月联合发布]

    “名录内土地储备机构所属的储备土地，具有合法的土地使用证，方可用于储备抵押贷款。贷款用途可不对应抵押土地相关补偿、前期开发等业务，但贷款使用必须符合规定的土地储备资金使用范围，不得用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。”

    3、《关于储备土地办理预告登记有关规定的通知》[上海市规划和国土资源管理局、上海市住房保障和房屋管理局，2011年8月联合发布]

    “由土地储备机构实施，用于大型居住社区、市重点工程、保障住房建设的储备土地，取得储备土地的建设用地批准文件，但尚未完成房屋拆迁的，有关当事人可以按本规定申请储备土地建设用地使用权、抵押权预告登记。”

    4、《上海市土地储备机构参与旧区改造的实施办法》[上海市人民政府，2012年7月发布]

    显然，作为地方性行政规章的《关于储备土地办理预告登记有关规定的通知》、《上海市土地储备机构参与旧区改造的实施办法》与国务院部门行政法规《土地储备管理办法》、《关于加强土地储备与融资管理的通知》对储备土地建设用地办理抵押权登记的规定并不一致，甚至存在相悖之处。

四、政府储备土地抵押评估的价值内涵

1、储备土地的产权表现形式

    通常，储备土地的产权人登记为储备土地中心,而土地用途则登记为储备土地。但在实践中，储备土地的产权表现形式较为复杂，部分登记在了地方政府所属的融资平台之下，诸如某某市政公司等，甚至办理了虚拟的土地出让手续，而并未实际支付相应的土地出让价款，还有部分则以划拨土地的形式进行登记。

2、价值内涵

    根据国家《土地储备管理办法》中明确，政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定。同时在《关于规范与银行信贷业务相关的房地产抵押估价管理有关问题的通知》中明确：房地产抵押价值为抵押房地产在估价时点的市场价值，等于假定未设立法定优先受偿权利下的市场价值减去房地产估价师知悉的法定优先受偿款。

    因此，根据以上相关规定，储备土地的抵押价值为土地市场价值减去应缴纳的土地出让收益和其他法定优先受偿款的差额部分，具体公式表现为：

    储备土地抵押价值=土地市场价值-应缴纳的土地出让收益-法定优先受偿权

⑴土地市场价值

    储备土地的市场价值为在政府批准的用途和规划使用条件下，土地开发程度达到出让条件时的市场公开价值。

⑵应缴纳的土地出让收益

    根据《上海市土地储备办法》，“储备地块出让所得的价款中，属于土地使用权出让金的部分，由受让人支付给土地管理部门；属于土地前期开发费用的部分，由受让人支付给土地储备机构，并在扣除土地储备的成本开支和管理费后，纳入土地储备专项资金。”，在储备土地抵押价值扣减应缴政府土地出让收益为正常的土地出让金部分。

⑶法定优先受偿权

    储备土地在设定抵押时，可能存在两种情况：一是工程开发尚未开始；二是工程开发已经部分开始。对于工程开发尚未开始的情况，由于后续的工程开发形成的抵押物价值增加部分不属于贷款人，因此，不存在工程款优先受偿的情况；对于工程开发已经部分开始的情况，土地储备机构作为发包人，如果对承包人的前期开发投入存在工程款欠付的情况，则这部分工程款在抵押物处置过程中就属于优先受偿范围^[4]。

五、风险控制

1、现状及问题

    目前上海市的储备土地抵押贷款主要为两种，一是已经取得土地权属证书的储备地块，宗地上已完成房屋征收，为“净地”抵押；二是仅做了储备土地预告登记，宗地上尚有房屋待征收，为“毛地”抵押^8]。

    在实际操作中，储备土地抵押主要存在如下问题：

    ⑴违规设定土地用途，将规划为经营性用地的储备土地转为大型居住社区、市重大工程、保障住房的储备土地，从而在尚未完成房屋征收的前提下仅以抵押预告登记形式进行融资。

    ⑵完全没有规划资料，抵押人也不愿配合提供规划数据，凭估价机构自行设定相关参数。

    ⑶跨越部门权限设定相关规划参数。通常规划数据应该由规划部门根据城市规划资料出具相关数据，但部分土地储备项目的规划资料却由土地储备机构直接出具。

    ⑷规划条件设定随意性大。有些项目为获取最大化的融资金额，违规随意改变土地使用类型，虚设土地规划指标，胡乱设定过高容积率，夸大储备土地价值，将原本价格较低的储备土地刻意“包装”成为价格高企的地块，将土地资产的价值虚假放大，从而取得最大额度的贷款。

    ⑸委托方要求最终出具的评估价值不扣除应当上缴政府的土地出让收益。

2、风险分析

⑴国家政策和法律环境变化带来的风险

    与土地储备贷款相关的主要包括金融政策、房地产政策或其他相关法律变化所引起的风险。由于储备土地收储所需的资金量巨大, 任何宏观政策变动所引起的房地产市场的变化, 特别是土地供应总量、结构的变化, 都可能会对土地的收购储备产生影响, 从而间接影响土地储备贷款,它的影响远远大于土地价格的影响。

⑵抵押有效性、合规性风险

    多数金融机构片面认为土地储备机构是地方政府设立的事业单位，地方政府会为土地储备贷款供最后的兜底无限担保责任，但地方政府提供的所谓的信用担保从法律上讲对地方财政没有任何约束力。

若储备土地抵押贷款的实际操作程序与《土地储备管理办法》、《关于加强土地储备与融资管理的通知》等行政法规、规范相冲突，无论该笔贷款坏账与否，同样面临着作为上市公司的信息披露及银监会、审计署等部门合规性检查的风险。

⑶抵押物风险

①储备宗地为非净地。由于多数储备机构申请土地贷款时由于尚未支付征地款、拆迁款、存在抵押和查封等情况, 存在土地权属问题, 因此有效抵押难以落实。

②储备土地用途难以界定。储备土地用途界定存在难度, 评估时多以规划用途为准, 这就造成了储备抵押地价和拍卖时价格差的问题, 影响了土地抵押权的实现。

③储备土地抵押存续期限地价的变化。土地抵押的债务清偿期限以土地抵押融资并实行开发整理后予以变现的时间为依据,土地抵押权的债务清偿期要与土地收购储备全过程所需要的年限相一致。从土地收购到土地开发整理再到土地储备, 一般的年限为 2-3 年, 在开发整理后进入土地供应环节有一个过程, 收取土地出让金或土地租金也有一个过程。该过程难免有土地价格的波动。

4、估价机构、估价师在实务评估中的风险应对

⑴甄别估价对象的土地权属性质，避免将本质为储备土地的估价对象误当为出让、划拨土地进行评估。

(2)以《土地储备管理办法》为法规依据的，应将市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益作为估价结果。

(3)对按照《关于储备土地办理预告登记有关规定的通知》、《上海市土地储备机构参与旧区改造的实施办法》，仅凭估价对象土地使用权预告登记证进行估价的，应在估价报告中完整披露估价对象的实际开发程度、评估设定的价值内涵及所依据的法律、法规,估价结果应明确是否已扣除应当上缴政府的土地出让收益。

(4)应以规划部门出具的土地用途和相应的规划指标作为储备土地的规划使用条件。

(5)对金融机构拟了解尚在收储储备土地的征收成本，或在某些特定条件下的土地价值时，应由土地储备中心、相关金融机构及估价机构三方采用会议纪要形式协商一致后，估价机构可在此基础上合理设定相关假设条件上出具相应的咨询性质的估价意见。

参考文献

[1] 国土资源部、财政部和中国人民银行. 土地储备管理办法[S]. 国土资发[2007] 277 号.

[2] 陈友香,杨洪.土地储备的双重市场势力与资本结构[J].中国土地科学,2013(6).

[3] 曹先强.论完善我国城市土地储备制度的运行机制[J].财经界，2007(1).