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标题 :城市更新方案编制中综合估价咨询机构全过程专业服务的实践探索 时间: [2022-07-25 01:23] 发布人: 系统管理员

——以上海市A镇城中村改造项目为例

上海同测房地产评估咨询有限公司 龙昆

摘  要:城市更新项目实施方案是否合理完善,直接关系到项目的成败。城市更新项目方案的编制需要充分考虑一、二级联动开发的特点,涉及土地估价、房地产估价、国土规划、城市规划、设计、工程造价等多项专业服务,条块分割的单一业务服务机构往往难以担此重任,综合估价咨询机构可以发挥技术集成优势支撑城市更新方案编制。结合A镇城中村改造项目方案编制的具体实践,分析了该项目的具体难点,针对该难点,估价咨询机构创新项目组织形式实现了高效沟通,综合各专业团队力量提高了项目资金平衡测算的准确性,并在充分理解政策的基础上合理调整确定了项目规划指标,探索了城市更新方案编制中提供全过程专业服务的道路,最后提出了估价咨询机构进一步参与城市更新专业服务的建议。

关键词:城市更新 综合估价咨询机构 专业服务 实践探索

 

一、引言

中国进入了新型城镇化发展阶段,城市发展内涵由以往的增量建设转变为注重存量利用。城市更新成为推动中国新型城镇化的重要支柱,其重要性被纳入到《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中,其本质要求是加快推进改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区,并将城市更新与推动城市空间结构优化和品质提升结合起来,提升城市综合竞争力。

我国城市更新起步于上世纪80年代的旧改,之后一些大中城市经历了“退二进三”和房地产热潮中的“棚户区”改造。城市更新是一个复杂的系统工程,一般都有着用地规模大、权属关系庞杂、投资周期长、业务流程繁琐、专业性要求高、资金需求量大等特点。因此,城市更新项目实施方案是否合理完善,直接关系到项目的成败。城市更新项目也不同于一般的房地产开发项目,在整体方案编制阶段需要充分考虑一、二级联动开发的特点。为高效地推进项目,需要专业服务机构有效整合协调各方资源。条块分割的单一业务服务机构往往难以担此重任,而融通估价咨询、国土规划、城市规划、设计、造价、测绘等各个业务链的综合估价咨询机构,可以充分发挥技术集成优势支撑城市更新方案编制。“城中村”改造是典型的城市更新形式,笔者所在的咨询机构是一家综合性咨询机构,为上海市北部郊区A镇老街“城中村”改造项目方案编制提供了全过程的专业服务,对一些难点进行了探索。

二、项目基本情况及难点

(一)项目地块基本情况

A镇老街地块“城中村”改造项目位于上海市北部郊区,共涉及三个地块,总体改造范围(含带征地块)用地面积7.75公顷:其中集体建设用地面积6.16公顷,占总面积的79.52%,满足《关于进一步推进本市“城中村”改造工作的通知》(沪建房管联〔2020〕476号)文件中“集体建设用地面积(包含“征而未拆”集体建设用地)占比应达到70%以上”的要求。故符合列为“城中村”改造项目的要求。

(二)项目地块存在的问题和发展诉求

本项目所在地A镇是一个“城中村”问题与矛盾较为突出和典型的地区。随着上海城市建设的不断推进,A镇在改革开放以来完成了从城郊结合部向完全城市化地区的根本性转变。但与此同时也催生了“城中村”问题,外来人员不断增加,出现了大量的违章搭建,环境脏、乱、差,市政设施配套不足,社区居住品质低,社会治理难度大,严重地影响到了A镇的城市面貌与整体形象。

从高质量发展的要求看,迫切需要进行整体改造,完善市政基础设施,改善环境质量,优化空间结构,推进产业转型升级。

(三)项目工作的难点

一个城市更新项目是否能够落地实施,政策路径、经济测算(方案编制)、规划设计和招商运营四个方面相辅相成、缺一不可。本项目的难点主要有三个。

1、政策不完善不明确

城市更新工作政策属性非常强。国家层面和上海市层面出台了一系列的城市更新政策,由于“城中村”改造工作涉及到土地、规划、出让金、税费、征收、配套费用等等方方面面的政策,而且与现行的土地流转政策、土地出让政策存在一定的出入,一级开发成本的结转、相关财务费用的结算等方面无相关的实施细则,这些都带来了较大的不确定性。深入理解“城中村”改造政策是项目实施的前提,政策的宏观把控、理解和应用是提供高品质专业服务的基础。

2、资金平衡测算的准确性和时效性难以保证

“城中村”改造项目普遍具有用地规模大、权属关系庞杂、投资周期长、业务流程繁琐、专业性要求高、资金需求量大等特点,由此也引发了资金平衡的难题,“城中村”改造方案能否可行最关键的就是投资收益是否能平衡。经济测算的准确性决定了改造方案的可行度,而经济测算需要地块面积、权属信息、人口结构、经济指标、环境指标等多方面的数据,各个环节都具有高度的专业性,涉及到征收评估,工程咨询,房地产评估,城市规划,财务会计等多个专业内容,而且需要整体联动,动态调整,以保证准确性与时效性。

3、规划方案复杂多变

“城中村”改造项目应该充分发挥规划引领作用,在现行政策框架下,结合区域发展要求和项目实际情况,合理确定相关规划指标。而且规划方案调整是与资金平衡测算动态联动的,为了共同寻找和实现项目的最高最佳利用,“城中村”改造项目实施方案需要多次论证,循环往复,模拟推演,直至解出该项目的最高最佳利用。“城中村”改造项目基础设施落后,需要考虑规划衔接、用地评估、住宅平衡、人口和人均住房面积、社区级公共服务设施、市政设施等多方面的因素,项目管理和规划难度较大。

三、创新项目组织形式实现高效沟通

笔者所在的估价咨询机构具备城乡规划资质、土地规划资质、土地登记代理资质、工程造价资质、测绘资质、房地产估价机构一级资质、土地评估全国范围执业资质,从事项目策划、规划设计、造价咨询、征收评估咨询、房地产估价咨询、调查测绘等专业服务。为了更好地完成本项目,在项目组织和运作方面进行了一些探索。

(一)创新组织形式

集团公司在深入了解委托方需求的基础上,建立了集团总经理领导下,总师室负责的联席会议制度,设立了征收评估团队、工程造价团队、房地产评估团队、可行性研究团队、城市规划团队等多个专业团队参与到该项目。各团队的主要分工如下:

征收评估团队测算征收成本。工程造价团队测算房屋建设成本。房地产评估团队评估测算土地出让金成本和开发完成后房地产租售收入。可行性研究团队根据上述团队工作成果进行项目整体经济测算,进行方案汇总比选和确定。城市规划团队在政策允许范围内进行城市规划方案设计和调整。

(二)践行高效沟通

咨询服务中信息对称和信息交互尤为重要。综合估价咨询机构充分发挥自身的专业优势,为委托方提供“一揽子”全过程的专业服务,作为一个“咨询总包”的角色,深度参与项目。

对委托单位来说,只需要与提供一体化专业服务的“咨询总包”一家沟通,中间环节由综合估价咨询机构内部沟通,沟通效率大大提高。对审批监管单位来说,同样只需要审核同一单位的整体实施方案,减少了意见层层转达,提高了审批速度。对整个业务流程来说,集团内各团队的联席会议制度保证了业务流程全面理顺与高效推进,建立实时沟通微信工作群,专属信息发布制度,项目应急制度等,大大提高了项目的时效性。

四、加强“城中村”改造相关政策梳理

上海市人民政府于2014年3月印发了《关于上海市开展“城中村”地块改造的实施意见》(沪府〔2014〕24号),就本市开展“城中村”地块改造在“实施范围、指导思想和基本原则、改造方式、主要目标、政策措施、组织保障”等六个方面做了明确而细致的规定和要求。2020年9月市住建委等十二部门印发了《关于进一步推进本市“城中村”改造工作的通知》(沪建房管联〔2020〕476号),进一步细化完善了相关政策措施。

(一)土地政策

“城中村”改造地块由农村集体经济组织自行改造,或引入合作单位共同改造的,经营性土地形成“净地”后,可采取定向挂牌方式出让。定向挂牌出让的出让地价原则上不低于基准地价,具体由估价机构进行市场评估。

(二)规划政策

在符合城乡规划和土地利用规划的前提下,经对环境容量、城市景观、综合交通、公共配套等要求充分评估论证,在满足地区规划技术标准、符合公共利益以及周边条件允许的情况下,可对“城中村”改造地块建设规划指标给予适当支持。适当支持的口径往往需要经过多次沟通论证,综合考虑多方因素来确定。

(三)出让金政策

对市有关部门认定的“城中村”改造地块,涉及经营性土地出让的,市、区政府取得的土地出让收入,在计提国家和本市有关专项资金后,剩余部分由各区统筹安排,用于“城中村”地块改造和基础设施建设等。土地出让金具体的返还比例根据相关的政策的细则,最高可返还土地出让金的80.75%用于“城中村”改造项目的基础设施建设的投资。

(四)税费政策

对符合条件的“城中村”改造地块,政府免除了城市基础设施配套费等所有行政事业性收费和政府性基金,而供电、通讯、市政公用事业等企业也相应减少入网、管网增容等经营性收费。在进行测算时应考虑免征城市基础设施配套收费和公用事业经营性收费的优惠政策。

(五)征收政策

本项目既涉及到集体土地又涉及到国有土地,两类所涉及的技术规范是不同的,集体土地征地房屋补偿安置,按照《上海市征收集体土地房屋补偿规定》等计算;国有土地上房屋征收和补偿,参照《上海市国有土地上房屋征收和补偿实施细则》来计算。

深入地理解以上各项政策,为“城中村”改造方案的编制、规划调整提供了政策依据。通过沟通掌握好政策实施口径,充分地用好这些政策,奠定着项目能落地推进的基础。

五、提高项目资金平衡测算的准确性

“城中村”改造方案的可行性在相当大的程度上受制于资金平衡,因此,提高项目成本收益测算的准确性是工作重点,项目团队为此进行了一些探索。

(一)地块收储成本匡算

该项工作由征收评估团队负责。征收评估团队在充分掌握上海市、区级政策以及所属街镇具体操作细则的基础上,通过详尽细致的摸底调查,结合委托方提供的基础资料,再加上多年的数据积累和实践经验较为准确地估算了土地征收成本。团队首先根据第三次全国国土调查主要数据成果和委托方提供的资料,结合现场调查走访的资料以及卫星地图等数据,对估价对象地块所涉土地面积、土地性质、企业信息、宅基地信息等予以确认。然后根据估价人员多年在该地区从事房屋征收评估所积累的数据,综合判断估价对象的规模、性质、建筑密度等与收储成本密切相关的情况。最后再根据相关法律法规和技术规范,测算征收集体土地费用、集体土地上居住房屋补偿、非居住房屋补偿、相关费用、不可预见费等。

(二)建设成本测算

该项工作由工程造价团队负责。在项目前期阶段缺少资料的情况下,需要尽可能地合理地进行建设成本测算。本项目的具体困难主要是两点。一是地下车库如何设定。在没有设计图纸的情况下,只有地块面积和多个比选容积率的情况下,来估算出对应的4组地下室面积及其人防面积、设定地下开挖深度和基坑围护措施。如:本项目要考虑基坑围护,需要覆盖1.5米土,地下室开挖深度到达6米,采取相应的施工围护措施和对应的估算指标,以便更为准确计算建安成本;二是地上建筑面积中要考虑不可售配套面积,根据造价工程师多年实践经验和数据积累,结合本项目具体的情况,合理考虑不可售配套面积,以便准确地计算销售收入。

(三)土地出让价格评估

由房地产评估团队对形成“净地”的经营性土地出让价格进行市场价评估,为出让方通过集体决策确定土地出让底价提供参考依据。根据项目的特点,本次评估土地使用权价值采用剩余法、公示地价系数修正法及成本逼近法进行评估。估价人员在现场查勘和市场分析的基础上,按照地价评估的基本原则和估价程序,选择合适的评估方法,评估得出估价对象在估价设定的用途、使用年限及规划条件下土地出让价格。根据不同规划条件下,即不同的用途设定和容积率设定,土地出让价格和房地产价值做出相应的动态调整。

(四)资金测算和平衡

该项工作由可行性研究团队总体把控。一是估算总投资,可行性研究团队综合征收评估团队匡算的土地征收成本、房地产评估团队测算的土地出让金成本、工程造价团队测算的房屋建安工程费,再测算基础设施建设费、契税、市政配套费用、销售成本、财务成本费等,形成项目总投资估算。二是测算营业收入,根据房地产评估团队的工作成果,即房地产开发完成后房地产价值,沿用房地产评估团队设定的开发运营期和增长率,算得开发运营期项目经营总收入。三是编制现金流量表及测算收益率,根据投资成本和营业收入的测算,编制项目的总体现金流量表,制定资金来源和使用计划,算得项目所得税后财务内部收益率。四是确定改造主体及投资计划,确定改造方式为以农村集体经济组织改造为主体,可引入合作单位共同改造开发,初步预计改造主体有农村集体经济组织与社会资本(国有企业及城市更新基金)成立项目公司。农村集体经济组织出资10%,社会资本(国有企业及城市更新基金)出资90%。

六、合理调整确定项目规划指标

城中村改造项目应充分发挥规划引领作用,结合区域发展要求和项目实际情况,在项目经济测算的引导下,合理明确相关规划指标。

(一)项目规划调整方向

本项目规划调整方向是将城市发展备建用地(X)调整为经营性用地,在实现项目经济测算效益的同时平衡好规划指标调整对人口规模、公共服务设施和市政设施的影响。主要是项目1号地块规划用地性质拟由城市发展备建用地(X)调整为三类住宅组团用地(Rr3),用地面积37573平方米,容积率2.5;2号地块规划用地性质拟由城市发展备建用地(X)调整为C2(商业服务业用地)&C8(商务办公用地),用地面积6712平方米,混合用地建筑量比例为C2≥80%,C8≤20%,容积率2.0。同时规划好住宅平衡地块和其他联动地块。

(二)规划方案的确定

本规划方案主要的技术难点在1号地块三类住宅组团用地容积率的确定,该规划指标的确定,将直接影响项目的整体收益。在经济测算的引导下,主要比选了容积率2.0和容积率2.5两个方案。在上海郊区同地段住宅容积率一般为1.6-2.0,容积率2.5在一定程度上突破现有的规划政策,但是为了实现项目的经济测算平衡,确保“城中村”改造方案的可行性,在通过绿地率、建筑密度、日照分析等规划调整的论证基础上,从规划衔接、用地评估、住宅平衡、人口和人均住房面积、社区级公共服务设施、市政设施等各个角度进行了整单元的评估,充分利用好“城中村”改造政策对于建设规划指标的支持,最终确定了规划容积率指标。

(三)控规调整

通过以上评估分析,确保调整后住宅组团用地不超过镇指引指标;商办地块合计不超过镇指引指标。通过增加经营性用地,规划方案的调整,反复论证人口布局和城市布局重新排布的合理性,实现规划指标的镇域内跨社区平衡,从而达成经济利益与公共利益的平衡。

七、结语和建议

为了更好地为城市更新方案编制提供服务,综合估价咨询机构需要继续加大科研人才、质量管理、技术创新,数字化建设等多方面的生产要素与资源投入,加强咨询机构的综合服务能力,为委托单位解决高等级难题。咨询机构应该要做好顶层服务。在城市更新领域,专业咨询服务的委托单位既有政府部门,也有市场主体,还有集体经济组织。综合估价咨询机构在咨询工作中的角色定位、思维角度、能动性应当转变,应当站在委托单位的立场,以前瞻的角度和视野,先于委托单位之前梳理委托单位的需求,提出解决路径并经委托单位认可后执行。主动替代被动,前瞻兼顾执行。例如就本项目后续仍可以给政府部门提供产业发展指引编制服务、基础调查测绘服务、产权权属登记代理、用地政策的制定或解读、出让地价正式评估服务等;可以给市场主体提供勾地前期沟通咨询服务、项目审批流程代理、项目基础设施建设咨询服务、建筑改造工程咨询服务等;可以给集体经济组织提供投资咨询顾问、资金监理等服务。综合估价咨询机构应积极参与顶层政策设计,拓展自身业务边界,更好地为我们建设美好城市提供专业服务。

参考文献

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