上海城市房地产估价有限公司    徐 峰

    摘要：本文以估价师的专业角度，就土地估价报告中如何关注不同类型的土地抵押物可能存在的风险，从有偿出让、政府储备、城镇划拨、集体建设用地使用权几方面加以阐述。让报告使用者更多关注风险提示的内容，并能针对这些风险作出是否贷款、贷款成数及贷款期限等的客观合理判断，为其能够顺利的完成土地抵押贷款业务起到保驾护航的作用。

    关键词：风险提示 有偿出让政府储备 城镇划拨 集体建设用地

    土地使用权抵押评估是估价行业里比较重要的传统项目，在土地估价业务中占有较大的比重，是房地产估价机构业务收入的主要来源。抵押业务主要面对的是银行和信托机构等金融机构。随着时代的发展和法制的逐步完善，这些金融机构会对我们估价机构提出越来越高的要求，以达到降低其金融风险的目的。在这种新形势下，作为土地使用权抵押评估的我们，如何在做土地估价报告中注重不同类型的土地抵押物可能存在的风险，让报告使用者更多关注风险提示的内容，以满足金融机构的新要求，为他们能够顺利的完成土地抵押贷款业务，以保障资金安全呢？下面就实际运用中会出现的几个主要方面加以阐述。

    一、关注有偿出让的土地使用权

    开发商通过政府公开招拍挂有偿取得出让土地使用权，然后会把土地使用权抵押以获得贷款，继而进行项目的开发建设。在抵押前金融机构会让估价机构出具一份土地抵押报告，作为抵押贷款额度的参考依据。

    笔者认为，我们估价行业所出具的这份土地抵押报告既是一个价值的参考，也应该是具有各种风险提示的报告，让金融机构能有效的防范风险并作出贷款前的预判。

     1、土地闲置情况的提示

    开发商从取得土地使用权到开发建设，由于资金、市场、宏观政策等因素，土地使用权有可能成为闲置土地。

是否为闲置土地，又如何认定呢？根据《闲置土地处置办法》（以下简称《办法》）中规定：闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权，有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。对已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

    拟抵押的出让土地使用权为若干年前取得的，估价师现场查勘时尚未动工的，估价师在土地抵押报告中就要告知金融机构所了解的土地闲置原因，是属于政府、政府有关部门的原因造成动工开发延迟的，还是因自然灾害等不可抗力导致的，或者是由于开发商自身的资金、变更规划设计等的原因造成的土地闲置。

    在《办法》中土地使用权被认定为闲置后，若闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。

    由此可见，《办法》取消了银行作为抵押权人，在拟定闲置土地处置方案过程中的参与权。在闲置土地的处置过程中，金融机构失去了在拟定处置方案过程中保护自身权益的主动机会。而一旦被认定为闲置土地，金融机构的抵押权就会受到威胁。

    《办法》中对闲置土地有两种方式处理。其一，对未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本。

    对这类闲置土地，估价师在报告中要披露市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达的《征缴土地闲置费决定书》，以及是否缴纳土地闲置费的情况。

    其二，对未动工开发满两年的闲置土地，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

    若估价师调查核实为此种情况的，那就要详细了解是何种原因造成的，调查是否有《收回国有建设用地使用权决定书》，并在估价报告中披露所了解和收集的信息。

    无论何种原因被认定为闲置土地的，一定要在土地估价报告中进行详细的描述，让报告使用者充分了解闲置及如何被处理的情况，这样作为贷款方的金融机构才能将贷款风险降到最低。

    2、土地出让合同相关条款的提示

    （1）出让土地的交付条款

    土地出让合同中，有一条款：“出让人同意在XXXX年XX月XX日前将出让宗地交付给受让方，出让人同意在交付土地时该宗地应达到净地。”这条款主要关注的是出让方是否按时交付土地，是否按照合同约定的土地条件给受让方。

    估价师在现场勘察时要对这些必要条件进行充分的调查，取得相关的证据资料，在估价报告中要提示金融机构。提示内容主要包括：如果出让方时间上不能履行合同，短时间内对抵押物的价值影响不大，对金融机构来说要考虑的问题只是放款的时间；如果是土地条件上不能满足合同约定，那就要把是否能继续履行合同调查清楚并在报告中详述。另外，还需要特别提示金融机构在贷款额度上要更加的谨慎，因抵押物价值上可能存在瑕疵。

    （2）出让金（地价款）的支付条款

    在国有建设用地使用权出让合同中，对出让金的支付金额、缴付期限等会有明确的条文规定，并有未如期支付出让金的违约责任条款。

    估价师在土地抵押报告中，对出让金的支付情况需做详细的描述，特别是对未能履行完合同的，一定要对可能存在支付出让金的违约金、滞纳金等，以及若超过延期付款期限的，可能产生的后果（如合同所约定的违约条款及涉及合同法的相关法律条文）作出详尽的风险提示。

    （3）出让土地开工时间等条款

    在国有建设用地使用权出让合同中会有这样一条款：“第XX条 受让人同意本合同项下宗地建设项目在XXXX年XX月XX日之前开工，在XXXX年XX月XX日之前竣工。”这条款就是出让方和受让方明确了建设项目的开工时间和竣工时间。

    在土地出让合同中如果合同双方因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，政府有关部门认定动工开发日期一般以实际交付土地之日起一年。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。

    在我国，建设项目必须要取得建设规划许可证和建设施工许可证后才能进行施工建设。作为土地抵押报告，估价师应在报告中提示金融机构：该建设项目是否已经取得两证，或者受让人是否已经向规划、建设等政府部门提交了该建设项目的相关申请资料。在土地抵押报告中应明确合同项下宗地建设项目在估价期日是否按照合同约定的时间开工。未开工的建设项目，估价师要把了解的情况告知金融机构，除阐释清楚是何原因导致未能开工外，还应在报告中提示金融机构要进一步去了解何时才能开工。

    二、关注政府储备土地的使用权

    根据《土地储备管理办法》中规定，土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

    在政府储备土地抵押的风险提示中，首先是储备土地是否有土地使用证，产权是否清晰。其次要提示其用地指标和条件是否为规划部门批准，然后政府储备土地抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行，即需经具有审批权限的土地行政管理部门依法办理抵押登记手续。最后也是最关键的提示，政府储备土地设定抵押权时，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定。

    三、关注城镇划拨土地的使用权

    我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中规定，划拨土地上应该有建筑物，才符合划拨土地的土地使用权可以抵押的条件。可见，虽然划拨土地的土地使用权可以抵押，但划拨土地使用权在无地上建筑物、附着物的情况下，不能设定抵押。

    很明显划拨土地使用权根据条例不能单独作为抵押物设定抵押，必须和土地上的建筑物一起抵押。因此，做划拨土地使用权的土地抵押报告时，在报告中对划拨土地使用权的这个特性要明确告知，就是抵押物为土地和建筑物，处置的时候也要房和地一起，不能分割。

    在《城市房地产管理法》中规定：抵押人在以划拨方式取得的国有土地使用权上设定抵押的，须经有关人民政府审核批准，未经批准，不得抵押。

    但此项操作在登记实践中增加了抵押人申请登记审批的负担，难以操作。因此，国土资源部在“关于划拨国有土地使用权抵押登记有关问题的通知”中规定：以国有划拨土地使用权为标的物设定抵押，土地行政管理部门依法办理抵押登记手续，即视同已经具有审批权限的土地行政管理部门批准，不必再另行办理土地使用权抵押的审批手续。

    在抵押报告中，估价师要在报告中加以提示：划拨土地使用权需经具有审批权限的土地行政管理部门依法办理抵押登记手续，并且还要披露地上建筑物的抵押情况。

    根据《担保法》中规定，拍卖划拨的国有土地使用权所得的价款，在依法缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人有优先受偿权。《城市房地产管理法》中规定：设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。
    评估划拨土地使用权的抵押价值，应该评估出该宗土地设定为出让土地使用权情况下的市场价值，以及应缴纳的政府土地收益，包括土地使用权出让金及市政基础设施费用。因此对于划拨土地使用权的风险提示中除了要披露其特性和在抵押过程中应当注意的事项，还必须明确告知报告使用者，其价值是否为已经扣除了政府土地收益，以避免金融机构放贷的金额与之不相匹配。

    四、关注集体建设用地的使用权

    根据《物权法》中规定：乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。乡镇、村企业不能仅以集体所有的建设用地使用权抵押，但可以将乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押，以厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。

    从上述法律规定中可以看出，集体建设用地使用权是可以抵押的，但集体土地上必须有建筑物，在以集体土地抵押的同时必须把建筑物一起抵押。这就要求在土地抵押报告中对建筑物如何抵押的作出详细描述，对可能存在的风险也相应的作出提示。此外，这项提示主要是针对如果发生贷款坏账，需要处置此抵押物时，会发生在现行法律上（如在过户等环节）的一些制约和限制，这些必须在土地抵押报告中作出必要的风险提示。报告使用者可以根据所给提示对是否适合抵押作出客观合理的判断。

    综上所述，金融机构等在办理以土地使用权抵押担保方式的贷款过程中，应留意国家相关政策变化，制定切实可行的管理方案，防范金融风险。应优先选择经济发展前景好、土地市场活跃的地区，并且选择升值潜力大或预期收益高的地块作抵押。

    本文列举了几种类型的土地作为抵押物的风险提示的关注点，笔者是从估价师的专业角度来披露拟抵押物的贷款风险，金融机构等报告使用者可以针对这些风险作出是否贷款、贷款成数及贷款期限等的客观合理判断。在实践中还会有更多的风险存在，这里笔者仅以个人认为的比较重要的关注点进行了罗列说明，意在提启同行在做土地使用权抵押评估报告时，进一步关注土地抵押的风险，使我们的评估报告真正为使用者起到保驾护航的作用。