摘  要：集体建设用地在目前法律法规制约下，流转和使用受到限制，权益和价值的认识不统一，导致征收补偿和评估工作困难。本文以上海市为例，通过对集体建设用地的利用与权益现状、征收补偿的政策与实务问题剖析，提出了在当前深化改革、城乡一体化发展的背景下，集体建设用地征收补偿的市场价值补偿等原则和评估技术思路，并提出了相关建议。

关键词：集体建设用地  征收补偿  同地同权  市场价值  评估

    集体建设用地作为我国建设用地的重要组成部分，为发展农村经济做出了重大贡献。但由于法律制度的不完善，我国集体建设用地经历了无序快速到严格管制、再到目前相对规范的发展阶段后，其权属、利用等状况复杂，加之估价技术标准的缺位，使得其征收补偿工作存在诸多困难。随着城镇化的推进，集体建设用地的征收与补偿问题越来越受到关注，有必要立足集体建设用地的历史和现状，开展从法律制度建设到估价技术体系层面的研究，为保障集体建设用地使用权人的合法权益、推进我国集体土地征收和城乡一体化发展创造条件。

    一、集体建设用地的利用与权益现状分析

    现行的土地管理法规定，集体建设用地只有经县以上人民政府批准，在符合土地利用总体规划情况下，由乡镇集体经济组织用于兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业，不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但实际上，集体建设用地无论是存量的还是新增的，既存在是合法、规范取得，也有大量“隐性”非正常取得的，权属、用途和利用效率等状况复杂。

   （一）集体建设用地的用途多样，利用状况差异大

    目前总体看，集体建设用地主要还是作为工业、仓储、堆场等用途，但也存在很多实际作为经营性用途的，批发市场、店铺、餐饮旅馆、加油站、企业办公楼和经营网点等商服用途都很常见。尤其是近几年，为了解决外来职工和低收入群体的住房问题，有很多地方政策允许在符合规划的集体建设用地上建设公租房等保障性住房；同时，受商品住宅市场高涨的刺激，很多地方出现了集体土地上违规建设的住宅---即“小产权房”。

存量的集体建设用地中,不乏被个人或一些企业囤积长久闲置的，但也有许多集体建设用地上的企业或商服性设施历史长久、经营和收益状况良好，与国有土地上的并无差异。

   （二）集体建设用地的权属大多不清晰，权益状况复杂

    目前存量的集体建设用地的取得方式主要包括：（1）通过集体经济组织入股、联营建立的企业合法取得土地使用权；（2）租赁使用场地；（3）租赁集体经济组织建设的厂房；（4）司法处置、抵债或企业兼并收购等。这些方式大多是通过协商等“隐形”市场取得，采用公开市场的招拍挂方式出让或转让取得或流转使用的还极少。目前上海仅一宗存量商业用途集体建设用地通过土地交易市场公开挂牌方式出让成交。

    集体建设用地及其地上房屋，仅有少数合法取得并按照规划条件合法使用的土地办理了房地产权证，而以场地、厂房租赁等方式取得、使用的，大多没有正规的用地批准手续和规划批准文件，未办理房、地产权登记；一些取得时间较早的，是否办理过土地补偿、耕地转用和劳动力安置补助等手续也难以考证。很多集体建设用地或地上房屋等企业资产经过抵债、司法强制处置、企业兼并收购等，现实际的权利人大多不符合现行法律规定的合法使用人范畴，与集体土地所有者（集体经济组织）之间的关系也难以厘清。

    由于取得方式、现状用途都不够合法、规范，无法获得权属登记凭证，大多集体建设用地上的房地产无法享受融资、租赁等他项权益，更无法市场化合理处分，被征收的时候也无法获得充分的权益保障。

    二、当前集体建设用地征收补偿的政策与实务困境

   （一）当前集体建设用地征收补偿的政策

    现行土地管理法规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。” “征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”“但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。其中的土地补偿费和安置补助费可视作对集体建设用地所有权的征收补偿，但使用权的补偿没有明确的规定。

    《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》（沪府发〔2011〕75号）规定，征收集体土地上的居住房屋，不具备易地重建条件的，货币补偿金额为：（房屋建安重置结合成新单价+同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价+价格补贴）×房屋建筑面积。其中的同区域新建多层商品住房的土地使用权基价即可视作宅基地使用权的补偿；“征收农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同举办的企业所有的非居住房屋，房屋所有人的货币补偿金额为：房屋建安重置价+相应的土地使用权取得费用”。在《关于贯彻实施〈上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定〉的若干意见》中明确：“相应的土地使用权取得费用”，是指在征地房屋补偿方案公告之日取得相同性质、相同数量、相同地段等级土地使用权所应支付的费用。一般按照征收该地块集体土地的现行标准评估，包括耕地占用税、耕地开垦费、土地补偿费、青苗补偿费和劳动力安置补偿费（参加镇保或城保费用）等”。其中规定的“相应的土地使用权取得费用”即集体建设用地使用权的补偿标准。

    从上述政策规定看，上海当前对农村宅基地的补偿标准部分体现了市场化原则，政府制订的土地使用权基价也较粗略地考虑区域差异。但对于其他集体建设用地的补偿标准，从价格内涵看是基于成本原则，且不区分用途。

   （二）当前集体建设用地征收补偿的实际状况

    从上海实际情况看，目前大多数区（县）制订了集体建设用地使用权征收补偿统一的指导性标准，且其中个别区（县）甚至以书面形式予以明确。指导标准基本上都没有用途之分，甚至也不考虑区域差异。在统一的政策性标准之下，大多数使用集体建设用地的区（县）、乡镇村所属企业都被动接受，仅有少部分民营企业或个人并不信服，要求通过评估确定补偿价格。

    具体评估时，大多数估价机构会严格按照政策规定的价格内涵进行测算，其结果往往与政府的指导性标准相差不大；也有部分估价机构和估价师会考虑土地用途、利用强度和效益等实际利用状况，在重置成本费用的基础上考虑资金利息和利润，甚至一定幅度的增值，或者根据房地产收益等状况，采用收益还原法或剩余法，得到远高于指导标准的评估价格。

   （三）征收补偿标准与实际操作存在的问题

    1、补偿标准与土地实际价值和维持企业可持续经营需要的背离

    由于集体建设用地补偿的成本原则，且不区分用途甚至区域差异，致使补偿金额与区位条件较好的经营性建设用地的经济价值不符。尤其是一些生产、经营状况良好的企业，土地已成为企业持续发展的重要载体，按照成本原则的补偿标准，显然不足以取得同区域、同样面积的国有出让性质的经营性用地甚至工业、仓储用地；由于政策和规划的限制，往往也无法再取得同样的集体建设用地，使得企业使用的土地被征收、动迁后难以为继。这与我国城镇化和发展农村经济、实现城乡一体化发展的宗旨不符。

    2、补偿标准与实际补偿额度的背离

    从实际操作看，往往由于土地补偿的政策性价格标准过低，征收部门在实际操作时，一般会通过地上附属物、设备搬迁费用、停产停业损失等给予超额的补偿，以满足使用权人的要求；或者在锁定补偿总额的前提下，委托估价机构出具一份估价结果满足操作要求的估价报告，并不过多追究评估价格内涵、技术方法等是否符合政策、规范要求。这种状况导致补偿标准混乱，而且给有权利主导征收补偿的人和机构，以及作为被征收人的代理人的“黄牛”以较大的寻租空间。

    3、与国有土地补偿标准不平衡，也有失不公平

    从当前上海市各区（县）规定的指导标准看，集体建设用地的补偿价格标准与国有出让工业用地价格相比，远郊一般在的70%左右，而近郊国有出让工业用地价格价较高的地区甚至不到50%，与商业、办公、旅馆等经营性用途的国有出让土地价格相比更是天壤之别。而实际上，在很多郊区或镇区边缘，都有集体所有与国有建设用地并存的情况，而且地上土地利用状况接近，按照集体建设用地的政策性补偿标准，显然是不平衡的，对同样倾注了大量心血和代价的集体建设用地上的企业也是不公平的。

    三、集体建设用地使用权征收补偿的原则与估价

   （一）征收补偿的原则

    土地征收是对土地所有权的剥夺，具有强制性。土地所有权是最根本的土地权益，其它土地权益依附于土地所有权。当集体土地被征收为国有土地时，建设用地的使用权也一并随之转移。集体建设用地使用权征收补偿应体现以下原则：

    1、集体建设用地与国有建设用地“同地同权”的原则

    城乡二元结构在我国长期存在，为我国的经济发展做出了重要贡献，但随着经济发展到一定阶段，这种二元结构成为制约城镇化、城乡一体化发展的障碍，是现阶段我国深入改革的主要方向之一。城乡一体化发展中土地制度是关键，现行的土地管理制度对农村集体土地尤其是建设用地的使用、流转有着严格的限制。无论是十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，还是刚刚出炉的十八届三中全会公报，都提出要建立城乡统一的建设用地市场，“对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。因此，“同地同权”指的是在相同条件下集体建设用地与国有建设用地享有平等权益。当集体土地被征收时，对于合法取得的集体建设用地应根据与国有建设用地“同地同权”的原则进行补偿。

    2、坚持客观、公平和市场价值补偿的原则

    以往集体土地受法律法规的制约，使用与流转受到限制，不存在公开的集体建设用地市场，因此征地补偿时对集体建设用地的补偿也主要从劳动力安置、耕地保护等“成本”的角度考虑，导致补偿标准与集体建设用地客观的经济价值背离，引发众多社会矛盾和征收工作纠纷。但集体建设用地明显具有比农用地更高的经济效益，作为使用权人的生产要素或财产，无论是“隐形市场”还是公开市场取得，都不影响其具有客观的、甚至与国有土地相同的使用价值和在不同流转条件下的市场价值。征收是一种强买的行为，应基于市场价值，通过专业机构的市场化评估，客观、公平地给予被征收对象补偿，充分保障土地权益人的财产权。

    3、保证原土地使用者持续经营的原则

    土地征收不应剥夺这些土地使用者经营、发展的权利，不能因为土地征收而使土地使用者、企业经营者无法继续生产和经营。为了促进我国的城镇化和农村经济发展，实现城乡一体化发展蓝图，就需要在实施土地征收的过程中，充分考虑乡镇企业以及合法使用集体建设用地的各类经济体持续经营的需要，给予土地使用权的足额补偿，补偿金额至少使其能获得与被征收土地相同地段相同用途的集体建设用地。在现行政策或规划无法满足取得集体建设用地的情况下，也需要使其可以获得保持原有生产经营规模必需的国有土地。

   （二）集体建设用地市场价值的评估方法

    1、价值内涵

    根据上述原则，集体建设用地使用权征收的补偿应以市场价值为基础。市场价值内涵是设定可公开流转的正常市场价，土地使用年期在土地管理法尚未修订明确的情况下，可参考国有土地使用权出让的有关规定，按照不同用途设定相应土地使用年期；土地用途、容积率等条件应以规划许可条件为准。

    其他取得方式、取得过程及应支付的费用与合法取得存在差异的集体建设用地，在认定权属合法的前提下，也可以以合法取得的集体建设用地的市场价格为基础，通过调整确定价值内涵和评估价格。

    2、评估方法及应用要点

    市场价值补偿的关键首先是对集体建设用地使用权市场价值的科学、合理评估。集体建设用地使用权的评估原理和方法与国有土地并无差异，只是在每种方法的运用中要注意结合集体建设用地的特征，进行相应的调整或变化。

   （1）成本逼近法

    运用成本逼近法评估集体建设用地价值时，土地取得费是为取得集体建设用地使用权而支付的各项客费用。当农用地转用成为建设用地时，土地取得费为农用地的价格与和农转建各项税费之和；当建设用地是通过土地整理演变而来时，土地取得费则是土地整理的费用。但土地开发费应注意区分投资主体，由国家投资的基础设施和公用设施费用不应计入。

   （2）收益还原法

    采用收益还原法时需注意区分不同土地利用方式所带来的收益或开发价值的差异，及在集体建设用地上长期持有经营中房地产权益风险与使用国有土地的差异，合理确定开发价值和收益还原率。由于集体建设用地的政策风险与不确定性，土地还原利率取值宜适当高于同用途同使用期限国有土地的还原利率。

   （3）市场比较法

    采用市场比较法评估的关键在于有公开成交的适当的集体建设用地的可比实例，包括纯指标流转的实例。如果土地管理制度修改完善，真正实现集体建设用地与国有建设用地的“同地同权”，那么同区域同用途的国有建设用地的可比实例理论上也是可以采用的。但需要关注的是，要区分不同的流转模式和前提选择案例，或根据实质权能差异进行修正。

   （4）剩余法

    运用剩余法评估集体建设用地价值时，因为土地制度的限制，集体建设用地上的房地产的市场价值并不显化，难以根据市场交易实例直接评定开发完成后的房地产价值。而房屋的市场租金相对较易获取，可以采用收益法来评估开发完成后的房地产价值。

    剩余法还有一种评估思路是，用同区位同用途国有出让土地使用权价格扣除国有土地中增加的相关成本费用、增值的方式评估集体建设用地价值。这种方式评估的关键是：要注意区分价格内涵中各项费用的投资主体，根据国家和集体对于土地增值收益的获取途径、分配方式等政策规定，合理处理好国家投入的开发费以及相关税费等成本费用和相应增加的土地增值收益.

    四、集体建设用地征收补偿与评估的相关建议

   （一）完善法律法规，明确集体建设用地的权益、流转和收益分配等制度

    虽然中央政策确立了农村集体建设用地公开流转、使用的合法性和可行性，并提出了“同地同价”原则，很多地方政府也为盘活集体建设用地纷纷开展试点，但由于《土地管理法》等法律、法规未能对集体建设用地的权益、流转主体、流转形式、流转收益分配等事项予以明确，地方试点也未对诸如收益分配模式、规划配套、耕地保护等瓶颈问题达成有效突破，致使集体建设用地的权能不完整，市场对其接受度不高，权利人的抵押权、处分权等缺乏保障，难以形成规范的市场。所以要真正在土地征收中保护农村集体经济组织成员的财产权、发展权，应首先在法律制度方面对集体建设用地的流转、收益分配予以明确和完善，加快集体建设用地的确权和权属登记工作，为落实“同地同权”、市场价值补偿原则奠定基础。

   （二）尽快根据“同地同权”原则实行市场价值评估

    在完善法律制度、对集体建设用地的权能进行界定的基础上，根据“同地同权”的原则，确立集体建设用地使用权征收的市场化评估和市场价值补偿机制，尽快全面开展集体建设用地的市场价值评估，为土地征收中对集体建设用地按照市场价值补偿创造条件。

   （三）尽快建立集体建设用地估价技术标准。

    无论是集体建设用地还是国有建设用地，对于价格或价值来说，其形成的原理和机制是相同的，所以理论上估价的技术思路和方法也是相通的。现有的《城镇土地估价规程》及相关技术规范主要适用于城镇国有建设用地，鉴于集体建设用地的特殊性，实际估价操作中需要对价值内涵、估价方法运用、技术参数取值等进行统一。因此，有必要尽快研究建立一套适用于集体建设用地评估的技术标准，以指导实践工作，保证估价结果的合理、公正。

    五、结束语

    在当前深化改革的背景下，集体建设用地在我国城镇化建设和城乡一体化发展中将发挥越来越重要的作用。尽快完善相关法律、法规，解决集体建设用地的权能束缚，并通过试点形成具有可操作性的政策性实施细则，落实城乡统一的建设用地市场，使集体建设用地规范、透明地流转起来，使其市场价值得以显现。这样在土地征地补偿中，就能确立市场价值补偿的机制，实行市场化评估，切实保护集体经济组织和集体建设用地使用权人的财产权、发展权，实现城乡一体和谐发展。

参考文献：

1、上海市人民政府，《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》（沪府发〔2011〕75号），2011年11月41日发

2、上海市规划和国土资源管理局，《关于贯彻实施〈上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定〉的若干意见》（沪规土资法〔2011〕1096号），2011年12月31日发

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4、刘元胜，农村集体建设用地产权流转价格形成机理，《农村经济》，四川省农业经济学会，2011年第12期，P77-79

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