上海城市房地产估价有限公司 胡新良 郭毅

【摘要】新的土地管理法实施以来，要求在土地征收中引入社会稳定风险评估，而作为参与土地征收工作的房地产评估机构，凭借自身的特点，理应有能力做好征收补偿工作的上游业务。本文以房地产评估机构视野展开对拓展征地社会稳定风险评估业务的分析，以便全行业共同参与，维护土地征收阶段的社会稳定。

关键词：风险；征地社会稳定风险评估；房地产评估机构

一、对风险及风险评估的认识

（一）风险及风险评估

风险通常与未来发生的事件有关,根据国际标准化组织（ISO）于2009年发布的《风险管理 术语》标准的定义是：“不确定性对目标的影响”。同时还给出了与该术语定义密切相关的五个注：

注1：影响是指偏离预期，可以是正面的和/或负面的。

注2：目标可以是不同方面（如财务、健康与安全、环境等）和层面（如战略、组织、项目、产品和过程等）的目标。

注3：风险常具有潜在事件、后果或者二者结合的特征。

注4：通常用事件后果（包括情形的变化）或事件发生可能性的结合来表示风险。

注5：不确定性是指缺乏一个事件、其后果、或发生可能性的有关信息、了解或认识的完整状态或部分状态。

风险评估是在风险事件发生之前或正在进行中，对于风险事件给人们的生活、生命、财产等各个方面造成的影响的损失进行量化评估的工作，是风险分析和风险评价的全部过程。包括风险识别、风险分析和风险评价三个步骤。

（二）社会稳定风险评估

社会稳定风险评估是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定、产生社会矛盾引发群体性事件或个体极端事件，影响社会稳定风险的因素开展系统的调查、科学的预测、分析和评估，并制定风险应对策略和预案。广义上是对一种导致社会冲突、危及社会稳定和社会秩序的可能性的评估，是对一类基础性、深层次、结构性的潜在危害因素，对社会的安全运行和健康发展构成严重威胁的评估。

（三）征地社会稳定风险评估

征地社会稳定风险评估是指对在组织实施征地阶段可能影响社会稳定、产生社会矛盾引发群体性事件或个体极端事件，影响社会稳定风险的因素开展系统的调查、科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案。重点从合法合规、合理、公开、公平性以及群众的诉求和被征地农民就业、生活保障、长远利益等方面进行估计。

（四）社会稳定评估与环境影响评价的区别

环境影响评价俗称“环评”，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。

社会稳定风险评估和环境影响评价是在项目开工建设前必须履行的程序，社会稳定风险评估涉及到社会领域、环境领域、文化领域及政治经济领域，体现了多样性，最终目标是社会，即人为环境的稳定性，在于“人”，通过分析评价及时发现风险，化解社会矛盾，具有明显的主观性和随机性。而环境影响评价包括各个环境要素，是环境的多维表现，最终目标是区域环境质量的改善，评价对象在于“物”，通过分析预测环境影响程度，提出环境保护措施，客观性和确定性较强。故在评估内容上，社会稳定评估要泛于环境影响评价。

二、开展征地社会稳定评估的现实需求

（一）评估的法定性需求

2010年5月，国务院办公厅关于《进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》中规定，拆迁项目立项前需要组织专家论证，广泛征求社会各界特别是被拆迁人的意见，并进行社会稳定风险评估；2012年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发[2012]2号）指出开展重大决策社会稳定风险评估，对于促进科学决策、民主决策、依法决策，预防和化解社会矛盾，构建社会主义和谐社会，具有重要意义；同年8月，国家发展改革委为建立和规范重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制，制定了《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资【2012】2492号），指出评估主体作出的社会稳定风险评估报告是国家发展改革委审批、核准或核报国务院审批、核准项目的重要依据。同时在十八大报告中强调建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调健全重大决策社会稳定风险评估机制。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确定规定，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。2015年3月，十二届全国人大三次会议上，国务院总理李克强作政府工作报告，强调落实重大决策社会稳定风险评估机制。第十三届全国人大常委会第十二次会议于2019年8月26日通过新修正的《中华人民共和国土地管理法》，明确县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。

从而，自2004年“汉源事件”发生后，始于四川省遂宁市的社会稳定风险评估制度，经过十几年的实践，逐步完成了从无到有、从地方到中央的立法过程，最终以法的形式固定下来，为开展征地社会稳定风险评估业务提供了法律上的支持。

（二）评估的社会性需求

近年来，随着农村的城镇化和重大工程的建设，经常性地发生由于土地征用、补偿方面问题而引发群体性事件。尤其是在征地拆迁过程中，各类社会矛盾频发。根据中国社科院发布的社会蓝皮书《2013 年中国社会形势分析与预测》显示: “每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起，征地拆迁引发的群体性事件占一半左右。”蓝皮书称“群体性事件的形成原因，以征地拆迁冲突、环境污染冲突和劳动争议为主。其中，征地拆迁引发的群体性事件占一半左右，环境污染和劳动争议引发的群体性事件占30%左右，其他社会矛盾引发的群体性事件占20%左右。这些因土地征收产生的潜在的社会稳定风险因素导致诸多重大的社会事件，都与征地过程中被征地农民的“缺场”和“失声”分不开的。征地引发的社会稳定风险主要体现在事前决策及实施过程中给人民群众的生活、生产、财产等和其切实利益相关的各个方面造成的负面影响和损失的可能性。社会稳定风险涉及到政府决策部门、实施部门、执行部门、基层组织及相关利益者等诸多组织和个人，要从源头上化解土地征收社会稳定风险，就必须引入第三方机构来进行监督，厘清各部门的责任及可能存在的风险点或风险节。按照科学、客观、全面、系统性等原则开展评估，收集来自不同相关利益者的诉求与声音，提出预防和化解措施。在现代法治精神要求下，开展征地社会稳定风险评估有助土地征收民主、科学决策的形成与实现，是保障科学决策与和谐社会的重要基础，也是保障征地实施的先决条件。

（三）的系统性需求

征地社会稳定风险评估主要以征地阶段可能潜在的风险为主，从合法性、合理性、可行性、可控性及与周边环境互适性方面出发，进行社会稳定风险识别。目前，整个征地过程是一个完整的、有效的体系，体系涵盖征地决策、补偿方案、安置方案、 “三清”资料、安置房源位置与数量等必备数据，也包括为该体系提供服务的相关单位，如征地事务中心、动迁办、动迁公司、评估公司、拆房公司等。整个征地流程所需时间跨度较长，征地社会稳定评估应当贯穿于征地工作的始终，不同的数据和不同的参与单位，发挥不同的作用，皆在维护社会稳定，保障征地项目的实施。但在这个流程中，不同的时间节点上，征地双方当事人均受其他动态风险的影响，而所有风险因素最终会在征地环节中释放，甚至出现连锁反应。风险评估需要科学、系统地进行风险识别，将征地工作所涉及到的各个层次及相关者联系起来，并有针对性来制定预防措施，达到开展征地社会稳定评估的目的。

(四)评估的趋势性需求

征地社会稳定风险评估目的是从源头上有效预防和减少因征地引发的社会矛盾和社会不稳定因素，提出预防、化解措施，保障项目征地的开展。社会稳定风险评估属于征地房地产价格评估业务的前身，属房地产价格评估的上游业务，与房地产价格评估业务存在一定的差异，但两者目标一致。房地产评估机构开展征地社会稳定风险评估业务，拓展了现有评估业务来源，并将征地评估期间业已形成的风险因素在社会稳定风险评估业务中予以关注，即打通现有评估上下游服务链的堵点，连接断点，有能更加有效地在风险调查中精准进行风险因素的识别。这也是在新形势下，房地产评估基于现有业务，拓展新业务的趋势所在。

三、房地产评估机构开展征地社会稳定评估业务的优势

（一）风险调查人员优势

房屋征地补偿评估往往涉及到众多的最直接核心利益者，即房屋补偿主体，各主体均有在第一时间得到房地产评估人员现场查勘的需要，这就需要有较多的评估人员参与其中，对被征收房屋进行现场查勘，收集相关资料。为此，评估机构组建了房屋征收评估团队，来满足客户的需求，并将现场勘查中发现的问题或不公平、不合理的现象向委托方反映。同时，为保证评估机构的竞争力，对服务于征收评估的人员数量和素质提出了更适合征收评估的标准，来提供全方面的服务，引导被征收人在合法、合理、公平范围内表达诉求，避免重大社会稳定风险因素的发生。这种与被征收人一对一的接触，不仅展现出了评估人员应有的专业水准和耐心，还展示了评估人员的大局意识和责任。

（二）风险识别组织优势

房地产评估机构开展评估执业必需加入地方性行业协会和全国性估价行业协会，接受全国性和地方性行业估价师协会的监督和自律管理（有监督和自律管理才体现“组织”优势）。行业协会是在政府的倡导下,自发组织的一种民间协作组织,是政府与企业之间的桥梁和纽带。行业协会能向政府传达企业共同要求,及时反映企业经营状况,跟踪和分析整个行业的发展状况；规范市场管理,参与行业标准和规范的制定，协调行业内企业之间的经营行为；另外还掌握大量行业信息,能够为政府和企业各方面提供咨询和信息,促进成员企业发展。同时，开展本行业内发展情况的基础调查,通过开展继续教育培训、研讨、讲座等多种形式交流活动，提高行业机构和人员的服务能力，研究本行业面临的问题，制定行业发展规划，增强成员企业的竞争力。

（三）风险分析技术优势

房屋动拆迁评估社会化近20年以来，房屋动迁双方的矛盾始终未能得到合理的解决，且伴随经济的发展，矛盾的内容从原先的补偿价格延伸到民生和社会保障问题上来，虽然相关政策制度也在不断完善，相关补偿方案甚至也在向被征收人倾斜，但征地阶段产生的矛盾还是影响社会稳定因素的主要来源。房地产评估人员按照评估程序要求，对被征收人的房屋进行实地现场查勘，并主动询问评估范围内的相关情况，同时也会聆听房屋所有人及其他相关人员对房屋征收的意见和诉求。整个评估流程从信息采集到报告答疑，再到签约答疑，评估人员都亲身经历其中，了解房屋征地过程中存在诸多被征收人反映的不合理因素和导致被征收人不满意的行为等因素。在整个房屋征收评估社会化过程中，评估人员参与了不同时间段、不同区域、不同性质的征收项目，积累了除评估经验外还有丰富的社会阅历，了解了不同层次、不同文化、不同家庭、不同信仰等各式人群在征地过程中可能希望得到的期许，以及这些期许对被征收人的影响程度和演变成社会不稳定因素的可能性之间的关系。这些信息也是开展征地社会稳定风险评估所必需掌握的一手数据，通过这些过往数据的累积，才能更有效的鉴别风险和为更好地制定具有针对性和有效性的预防和化解措施提供建议。

四、开展征地社会稳定风险评估存在问题及建议

（一）明确业务开展资质

从2004年开展社会稳定风险评估以来，国家未对开展社会稳定风险评估的机构资质做出特别说明，省级层面的要求则是按工程咨询非最高等级进行限制进入，即社会稳定风险评估由工程咨询机构开展，全国没有统一的准入门槛限制，很难保证评估结论的科学性和前瞻性。特别是对于社会稳定风险因素高发的土地征收，涉及众多的群众利益，对开展社会稳定风险评估的专业性需求更高，不仅需要了解整个征地流程，还要熟悉房屋补偿与人员安置的实施过程。目前，参与社会稳定风险评估的机构有企业、政府部门和大专院校的科研机构等，不同的机构对风险的认识不同，运用的方法和对风险产生的后果的判断不同，导致人们对评估结论的科学严谨性产生质疑。同时，参与社会稳定风险评估的人员专业涵养存在很大的差异，对征地所涉及到的相关利益者的影响或损失感受不同，导致不能准确找到风险源，从而不能对社会稳定风险做出一个正确的结论。

如今，开展征地社会稳定评估已经写入土地管理法当中，作为申请土地征收的重要依据，其评估结果不仅影响土地征收的实施，还影响到农村集体经济组织及成员等相关利益者的利益，关乎社会稳定和现代法治建设，对提供社会稳定风险评估报告的主体必须要有一定的限制，进而为预防风险增加一道安全门。

（二）完善技术指导规范

现行社会稳定风险评估工作的开展和报告的编制，一般参考国家发展和改革委员会2013年制定的《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章编制大纲及说明（试行）》和《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估报告编制大纲及说明（试行）》文件，并结合地方出台的相关文件规定进行操作。主要以大纲形式指导风险评估工作，内容含盖对社会、技术、经济、环境风险等诸多方面的评估。对风险的成因及评估理论依据阐述不够明确，指标体系构建原则不清晰。

征地社会稳定风险评估是以被征土地为载体开展社会风险评估，是风险评估的中心点，征地期间可能涉及到的风险因素众多，不仅包括征地双方当事人，也包括因征收引发的第三方风险，如通行权、取水权等。以项目风险评估技术规范无法满足对目前变化的因征地引发的社会稳定因素的评估，需要结合征收农村集体土地的特点，进一步完善征地社会稳定风险评估技术规范，提高评估结论的科学性。

（三）明确评估范围

风险评估是一个动态过程，征地工作具体内容涉及到人员安置、房屋补偿和拆除、安置房源等诸多方面。而对征地开展的社会稳定风险评估将征地外延至项目审批流程的风险识别和征地范围以外的利益相关者诉求。其中的部分风险因素可能在工程建设项目的可行性研究报告或环境影响评价报告或安全生产评价报告已经得到披露，但这些报告又分别由不同的机构进行编制，若一旦发生社会稳定风险，击穿防控措施，就会造成责任主体不明确，出现“一责多担”现象，不利于有效预防风险和责任追究，甚至可能会造成无人负责的现象，由此造成的社会影响可能对评估行业构成致命性打击。

开展社会稳定风险评估的目的不是规避责任，而是减少社会矛盾，树立社会主义核心价值观，促进和实现社会公平正义。针对土地征收项目的特点，重新界定评估范围，以《土地管理法》的要求为风险评估的出发点，增加对现行土地征收管理制度及突发事件管控措施有效性评估。从而有效规避与其他报告相关风险分析篇章中社会稳定风险因素重合现象，评估机构承担相应的责任，但为保证预防和化解措施能与其他报告内容完整连接，增加风险预防的有效性和安全性，不排除评估报告中增加对其他可能产生影响的风险因素的披露配套措施建议。

（四）加强创新业务技术研究与人才队伍建设

古人云：“智者虑事，虽处利地，必思所以害；虽处害地，必思所以利。”。《土地管理法》修订以后，新法完善了土地征收程序，把原来的批后公告改为批前公告，同时引入社会稳定风险评估机制，让被征收人在整个土地征收程序中有更多的参与权、监督权和话语权，为后面土地征收顺利实施奠定了基础。房地产评估机构虽然一直在参与土地征收项目评估，也一直在拓展与土地征收相关的业务创新，但面对如何开展征地社会稳定风险评估这一创新业务，还存在一定技术上的短板，如风险评估方法选择、风险因素权重等，及人员系统性知识结构还需优化。

面对机遇和挑战，发挥人的主观能动性最为关键，奋楫扬帆，才能引领潮流之先；干字当头，才能打开机遇之门。以行业之力量，主动开展土地征收社会稳定风险评估的技术研究，凭借行业特点，完善“实践—理论—实践”的评估体系研究，梳理影响征地社会稳定风险因素，建立风险库。将研究成果在行业内共享，并加紧征地社会稳定风险评估人才培养，以此强化对征地程序中社会稳定风险的认识，减少评估报告中本身的风险。

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